El doctor Pablo Abdala se refirió a su gestión al frente del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) y a los desafíos que tiene por delante en materia de políticas de infancia y adolescencia. En relación a las adopciones, dijo que a través de la LUC se introdujeron «tres ajustes quirúrgicos» al modelo vigente que, a su juicio, condujeron a una mejora del sistema. Además, «el gobierno dio pasos en el sentido de sentar al Inau a la mesa del gobierno de la Educación» .
Han transcurrido dos años y tres meses desde que asumió, en abril de 2020. ¿Qué balance hace de su gestión hasta el momento?
Primero una referencia de carácter general, INAU es una institución muy importante en la vida del país, no solo por su magnitud desde el punto de vista institución sino, especialmente, por el cometido que cumple que es la protección y la promoción de la infancia y la adolescencia. En la vida de nuestro país como de cualquier país y en la de cualquier sociedad, es mucho lo que está en juego con relación a eso. Porque allí no solo se define la suerte de esos niños y adolescentes que requieren el apoyo del Estado, en su condición de sujetos de derechos, sino que en función del éxito o el fracaso que tengamos desde el Estado en esa tarea, estamos condicionando ni más ni menos que la suerte de la sociedad en la que estamos conviviendo y en la que conviviremos en el futuro.
¿Cómo se alcanza ese objetivo?
Para ser exitosos en eso, desarrollamos muchas líneas estratégicas de actuación, tanto en lo que refiere al amparo y a la protección de niños, que están institucionalizados, y que están a cargo del Estado como en otro componente bastante ignorado por la sociedad y que el INAU sin embargo realiza y que tiene un componente socioeducativo a través de los centros de tiempo parcial: los caif, los clubes de niños, los centros juveniles.
Allí atendemos a miles de niños, más de 80 mil niños todos los días, que concurren a esos centros y que no están bajo el amparo del Estado pero sí reciben del Estado a través del INAU, apoyo socioeducativo , atención a contraturno , los que van a la escuela o al liceo, y eso contribuye mucho en la perspectiva de la promoción de los derechos y del desarrollo individual de esos niños y de sus familias.
¿La legislación vigente da la protección necesaria hoy a los niños y adolescentes o habría que pensar en alguna reforma?
Yo creo que la normativa vigente es apropiada. No necesitamos más leyes ni leyes nuevas, imperiosamente. Sin perjuicio de que la legislación siempre es perfectible. E inclusive doy un paso más. Nosotros mismos conformamos una comisión de expertos que está actuando en este momento y que integran catedráticos como Beatriz Ramos, experta en Derecho de Familia, Gabriel Valentín, Procesalista…
¿Funciona como una especie de GACH?
Se podría decir que sí. Es una Comisión de Expertos de Derecho de Familia, que está funcionando hace varios meses. Para este año, esa Comisión está preparando una propuesta de ajuste integral del Código de la Niñez. No es que se trate de reformas urgentes, pero sí de mejorar, perfeccionar la legislación . El Código del Niño se ha venido construyendo por parches. La versión que tenemos actualmente proviene del año 2004 pero en las sucesivas legislaturas, yo era legislador, se hicieron muchos ajustes.
En un contexto como el actual, donde el fenómeno de la violencia ha aumentado en algunos ámbitos, ¿la respuesta del Estado está llegando adonde tiene que llegar?
Creo que ahí hay un gran desafío que yo asocio a un término que es el de la interinstitucionalidad. Para eso Inau, en materia de políticas de infancia y adolescencia y eso incluye, por supuesto, prevenir las violencias, y combatirlas, las violencias contra los niños, todas las formas de abuso, de maltrato y , por supuesto, las formas más graves y no graves de explotación sexual comercial y no comercial , tiene la condición de rectoría que le adjudica el Código de la Niñez en el artículo 68. Pero está claro que esa rectoría no se puede ejercer en solitario. Inau requiere no solo del apoyo de la interinstitucionalidad, de las demás instituciones que pueden contribuir con Inau e Inau con ellas para mejorar la respuesta estatal sino también el involucramiento, dando un paso más, de la sociedad civil -que sin ninguna duda ya contamos – porque hay un conjunto de organizaciones especializadas en temas de la infancia y de la adolescencia que trabajan de consuno con el Inau y en alianza inteligente y estratégica, sino también la sociedad en sentido más amplio.
Frente a la sociedad ¿el Inau es hoy una institución con visibilidad en cuanto a su función y competencias?
Yo entiendo que estamos en un proceso de fortalecimiento institucional muy saludable. El Directorio que yo presido definió cuatro líneas estratégicas cuando empezamos nuestra función. Una de ellas tiene que ver con el derecho de vivir en familia, con el tránsito imperioso que debe darse desde el viejo modelo asilar , basado en la internación, que por supuesto, no empieza con nosotros sino que viene de antes, a un modelo de inserción familiar y comunitaria. El derecho a vivir en familia es fundamental. Tenemos que fortalecer los mecanismos y procesos que permitan la revinculación de los niños con sus familias originales o con familias alternativas a través del régimen de la adopción. Esa es una primera línea estratégica fundamental, y en eso venimos dando pasos. El ensanchamiento del sistema de acogimiento familiar, la incorporación de nuevas familias (fueron más de 300 el año pasado) , la mejora de las asistencias que reciben las familias amigas por cuidar a los niños. El régimen de las adopciones, los cambios de la LUC, la incorporación de recursos humanos, el acortamiento de los procesos de valoración y de hecho por lo tanto la concreción de más adopciones ahora que en el pasado. La línea estratégica número dos tiene que ver con fortalecer la atención en tiempo parcial: centros Caif, clubes de niños, centros juveniles, ahí aparece la apuesta del gobierno y la definición política de invertir en primera infancia, en buena medida ampliando el plan Caif. Aspiramos a que en términos de niños atendidos crezca más de un 20% en el período. Hoy atiende a 60 mil niños cada año, tenemos un plan para ampliar en 17 mil cupos. Sin perjuicio de eso, y por el refuerzo presupuestal que recibimos el año pasado, y por la asignación presupuestal muy importante que recibimos en 2020, estamos concretando la apertura de nuevos proyectos, nuevos clubes de niños, nuevos centros juveniles. Es decir, yo entiendo que hoy tenemos un Inau que avanza, que está en movimiento; no tenemos un Inau que, simplemente, se satisfizo con mantener las prestaciones y la atención que recibimos en 2020. No nos dimos conformes con eso y cuando se especulaba que habría recortes o cierres de determinados proyectos, no solo no los hubo sino que claramente estamos avanzando. La número tres tiene que ver con prevenir y combatir la violencia y la línea número cuatro es a de fortalecimiento institucional. En eso ha habido una impronta muy fuerte del Directorio en cuanto a que hemos hecho un gran esfuerzo del sistema político y de la sociedad en cuanto a visibilizar al Inau y en cuanto a instalar el tema de la niñez y de la adolescencia con más fuerza. Yo provengo del sistema político y mi impresión, y hago autocrítica, el sistema político muchas veces se conforma asignando presupuesto. Todos los gobiernos han asignado presupuesto al Inau, a la Infancia, a la Adolescencia, en ese sentido no puede haber reproches porque en términos relativos de acuerdo a las capacidades del país, está claro que la Infancia y la Adolescencia o el Inau ha tenido una asignación presupuestal satisfactoria, más allá que el país gasta más en los viejos que en los niños pero eso es simplemente por las características del sistema jubilatorio. Sin embargo, está claro que el tema no termina de instalarse en la agenda política sino solo cuando hay algún acontecimiento disruptivo o algún hecho extraordinario , creo que tenemos que hacer todos un esfuerzo por mirar más y atender más al tema de la niñez . Yo aspiraría a un seguimiento desde el sistema político mucho más cercano. Yo aspiraría a que el Parlamento nos convocara con mucho más frecuencia que la que nos convoca. Hemos generado esos espacios porque yo vengo de allí y tenemos una excelente relación con las comisiones especializadas, con la bancada de gobierno y de la oposición, pero me parece que se habla poco y se reflexiona poco desde la política sobre lo mucho que se juega y la importancia que estas políticas tienen.
¿Cuales han sido los efectos de la LUC en materia de adopciones?
Primero una aclaración previa con relación a la LUC y el Inau que por supuesto se ha hablado mucho y es comprensible de los artículos referidos a la adopción. Pero también hubo otros dos artículos impugnados que por suerte fueron confirmados que tienen que ver con una concepción institucional del Inau y que eran los artículos referidos al gobierno de la Educación. El Inau en función de esos artículos pasó a integrar la Comisión Coordinadora de la Educación, las Comisiones Departamentales de Educación, y otros ámbitos como el Consejo Consultivo del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (Ineed). Ahí hay una discusión de fondo que tiene que ver con una concepción del Inau de si la asociamos a lo meramente asilar y vinculado al amparo y a la protección, o si tenemos del Inau una mirada más trascendente asociándolo a los procesos socioeducativos. El gobierno a través de la LUC dio pasos en el sentido de sentar al Inau a la mesa del gobierno de la Educación. Y allí hubo una diferencia con la oposición que, yo entiendo, se zanjó en beneficio del Inau y del país porque la ley fue ratificada. Yendo a los artículos de las adopciones, los hechos, no las opiniones, han demostrado que los cambios fueron sensatos, fueron prudentes. El gobierno en lugar de replantear el modelo vigente en cuanto a las adopciones, optó, a mi juicio inteligentemente, por introducir tres ajustes, que yo los catalogué como quirúrgicos que creo que han conducido a una mejora: la unificación de los procesos judiciales, de separación de la familia biológica y la adopción plena, el plazo máximo de 18 meses para valorar a las familias que quieren adoptar y la posibilidad de que la justicia de familia en determinadas situaciones cuando es notoria la integración plena de un niño a la familia pueda decretar la adopción. Y creo que en todos los casos hemos logrado en la integración armónica de esas modificaciones y con el correlato de los cambios que introdujimos en la gestión porque está claro que las leyes por sí mismas no producen los cambios, disponen cosas y después hay que cumplirlas. Y para cumplir esos cambios de la LUC en el Inau reestructuramos el área de adopciones, descentralizamos la gestión, todo estaba excesivamente concentrado en Montevideo. Cualquier familia, en cualquier lugar del país, para adoptar un menor debía hacer todos los trámites en la capital. Ahora, las familias del interior, realizan la inscripción en su departamento, realizan los talleres y las entrevistas con las duplas en sus propias regiones, incorporamos recursos humanos , bueno, todo ese resultado de cambios normativos y de gestión generaron consecuencias notoriamente favorables. En 2021 tuvimos el registro más alto de adopciones desde que se llevan registros hace 20 años, fueron 125 integraciones y lo más importante de todo, porque ese resultado pudo haber sido coyuntural es que los demás indicadores parecen señalar el inicio de una tendencia. Tenemos un Registro Único de Aspirantes (RUA) muy robusto, hoy son 180 familias que están prontas para adoptar. Creo que hemos logrado una mayor eficiencia y lo que en esta materia hay que lograr que es el equilibrio entre tiempo y garantías. El tiempo es muy importante porque el paso del tiempo conspira contra las adopciones, a medida que los niños van creciendo las posibilidades de adopción se vuelven cada vez más complejas, ya a partir de los 5 años es difícil que los niños salgan en adopción. Esa mejora en los tiempos no ha ido en contra de las garantías y el sistema ha quedado muy equilibrado.
¿En qué situación llegan los niños para ser adoptados? Muchos deben provenir de contextos críticos.
Por supuesto que la casuística y la diversidad es muy amplia. Pero hay algunos patrones comunes. Cuando un niño es adoptado o está en condiciones de serlo , porque fue declarado como tal por la justicia, es porque rompió el vínculo con su familia original. El sistema reconoce a partir de los informes técnicos de Inau pero siempre de la decisión del juez que ese vínculo se rompió. Y si ese vinculo se rompió independientemente de que tenga meses o años o que sea niño o adolescente, le generó un trauma.
La ruptura del vínculo es, en sí misma, traumática. Y por lo tanto genera un daño que no es que sea irreparable pero claramente expone al niño a una situación de vulneración de sus derechos. Por eso queda bajo la tutela del Estado. Por eso es que en los procesos de revinculación y de adopción hay que ser muy rigurosos en cuanto a no tomar decisiones inapropiadas o equivocadas porque si las tomásemos estaríamos generando un segundo trauma. En esa etapa inicial de la vida, de los mil días como se dice a esa etapa de la primera infancia, es mucho lo que está en juego en la conformación de la personalidad, desde el punto de vista neurológico, emocional. Por eso es que la apuesta ahora del gobierno es que a los niños de 0 a 3 que están absolutamente identificados , georreferenciados, que pertenecen a los quintiles más desfavorecidos desde el punto de vista de la distribución del ingreso, la prioridad de la ampliación del plan para primera infancia, está dirigida a esos 35 mil niños y para eso queremos empezar por los 17 mil ya mencionados que son los cupos que queremos ampliar.
¿Qué pasa cuando se constata una situación irregular?
El enfoque no es punitivo. Cuando se constata que hay una situación irregular de un adolescente trabajando sin el carnet, no se arregla simplemente poniendo una multa. Por supuesto si hay una conducta persistente de incumplimiento de una empresa habrá que proceder a una sanción , pero en la medida de lo posible de lo que se trata es de corregir , de regularizar, adecuar y en ese sentido las normas son muy concretas y se aplican.
Hay una tradición muy fuerte que tal vez provenga de nuestras raíces europeas que tiene que ver con aquel joven que colabora en la casa, en el almacén o en el kiosko.
Con relación a eso, allí hemos detectado un vacío en la legislación de ese particular aspecto , o sea del adolescente que trabaja, entre comillas bien grandes, colabora con la familia o con el emprendimiento familiar, y allí hay recomendaciones de la OIT que son más bien tolerantes a ese tipo de situaciones pero nosotros no las tenemos previstas en nuestro Código. La Rendición de Cuentas tiene que ver precisamente con contemplar esa posibilidad, o sea, con eximir de tramitar un carnet de trabajo y de que en la medida en que esa actividad se realice dentro de determinado patrón y esté efectivamente asociada a colaborar en la casa o con una empresita familiar , de pronto es un almacén, por ejemplo, en esos casos estamos actualizando la legislación.
«El desafío hoy no es de dotación presupuestal sino de ejecución»
¿Cómo le ha ido al Inau en la Rendición de Cuentas?
Estuvimos en conversaciones con el Ministerio de Economía con un nivel de acuerdo muy amplio y sin ninguna dificultad porque Inau fue contemplado presupuestalmente por el gobierno tanto en la instancia del presupuesto de 2020 como en la Rendición de Cuentas del año pasado. En 2020 recibimos un incremento presupuestal del 16% en términos reales (Inau es el quinto presupuesto del Estado) y el año pasado recibimos un refuerzo adicional de los 50 millones de dólares que en realidad no son todos para el Inau, son para primera infancia, pero una parte muy importante se canaliza a través del plan Caif . El gran desafío que tenemos ahora no es de dotación presupuestal sino de ejecución presupuestal; tenemos que ser capaces y estamos trabajando para eso de aplicar esos recursos, de ejecutarlos y de que se traduzcan en más centros Caif, en más cupos, por lo tanto, no hemos pedido refuerzo porque no sería sensato porque los recursos que necesitamos los tenemos.
Una nueva prestación
«Menciono algo que es bien interesante que es una nueva prestación, una nueva asistencia económica en este caso para apoyo al egreso de los adolescentes con los recursos que ya tenemos. Queremos la autorización legal para poder darle una asistencia económica temporal a aquel adolescente que se encamina a cumplir 18 años y que tiene en el horizonte el egreso del sistema Inau. Que tiene que insertarse laboralmente o terminar sus estudios y para eso puede ser útil contar con un recurso económico mensual que en este caso sería de 3 Bases de Prestaciones y Contribuciones (BPC) pero no en una lógica asistencialista».
«Tengo una gran vocación parlamentaria»
Ya que mencionó su actividad como legislador, ¿extraña el Parlamento?
Fueron 15 años en el Parlamento de enormes realizaciones personales. Yo tengo una gran vocación parlamentaria, creo haber cumplido mi labor con mucho compromiso y disfruté mucho todo ese tiempo. Pero francamente, no estaba en mis planes y nunca hubiera pensado que me aconteciera lo que me aconteció. Este gobierno, presidido por el doctor Lacalle, en forma repentina e inesperada para mí, me asignó esta responsabilidad y en parte por lo absorbente que es y en parte también por lo disfrutable que tiene esta tarea, no tengo mucho tiempo para extrañar el Parlamento y estoy muy estimulado con lo que estoy haciendo.
