El Parlamento analiza un proyecto de ley que busca atender uno de los problemas que desde hace años afecta a miles de hogares uruguayos: el sobreendeudamiento de personas con bajos recursos. La iniciativa, que ingresó a la Cámara de Representantes en junio de 2025 y actualmente es estudiada por la Comisión de Hacienda de Diputados, propone cambios relevantes en el régimen de usura, establece un mecanismo específico para la reestructuración de deudas y regula las prácticas de cobranza consideradas abusivas.
El proyecto es producto de la acumulación de distintas iniciativas que procuraron encontrar una respuesta al endeudamiento de pequeños deudores. Por la Comisión de Hacienda han pasado representantes de distintos sectores involucrados, entre ellos el Banco Central, el Ministerio de Economía, empresas y organizaciones vinculadas al mercado de crédito y organismos de defensa del consumidor.
Para Giovanna Lorenzi, abogada especializada en derecho comercial y societario y socia del departamento Legal de KPMG Uruguay, la discusión tiene una particularidad: se trata de una iniciativa que combina en un mismo texto modificaciones con impactos muy diferentes.
“Hay mucha cosa en el mismo proyecto, muchos impactos”, señaló. A su entender, dependiendo de la perspectiva desde la que se analice, algunos aspectos pueden representar beneficios para los deudores y otros generar perjuicios para las empresas que participan del mercado de crédito.
Uno de los cambios centrales está relacionado con la tasa de interés que determina el límite a partir del cual se configura la usura. Actualmente, el tope se ubica en el 55% por encima de las tasas medias publicadas por el Banco Central del Uruguay. El proyecto propone reducirlo al 35%, una modificación que Lorenzi considera sustantiva porque incide directamente sobre el modelo de negocios de las empresas que otorgan créditos. “Si el tope de intereses que se pueden pactar disminuye, las empresas que tienen su negocio apalancado en dar crédito van a tener esa limitación”, explicó. La consecuencia inmediata sería una reducción del margen disponible para quienes trabajan en el otorgamiento de préstamos, particularmente en el segmento de créditos de menor monto.
El proyecto también reduce el tope de los recargos por mora, que pasaría del 80% al 60%. A esto se suman modificaciones sobre los criterios utilizados para determinar qué costos y gastos deben computarse a la hora de establecer si un crédito supera los límites legales.
Para Lorenzi, estos cambios pueden modificar la ecuación económica del negocio crediticio. Y allí aparece una de las principales interrogantes que, a su juicio, deberá resolver la discusión parlamentaria: cuánto puede restringirse la rentabilidad de las empresas sin generar como efecto secundario una reducción de la oferta de crédito.
“Puede pasar que haya menos acceso al crédito, porque en definitiva, si baja la rentabilidad, puede bajar el interés de las empresas que se dedican a poner fondos en el mercado”, sostuvo.
La discusión, por lo tanto, no se limita a determinar cuál debería ser una tasa considerada abusiva. También involucra las consecuencias económicas de fijar ese límite y el comportamiento que tendrán las empresas frente a un escenario de menor rentabilidad.
El segundo gran componente de la iniciativa es la creación de un mecanismo de reestructuración de deudas para determinadas personas físicas de bajos recursos. Actualmente existe en el derecho uruguayo la figura del concurso civil, regulada en el Código General del Proceso. Sin embargo, Lorenzi señaló que se trata de un mecanismo que prácticamente no se utiliza.
El proyecto introduce una alternativa específica, con una primera etapa administrativa y una segunda instancia judicial en caso de que la negociación no prospere. La idea es que una persona que ya no puede hacer frente a sus obligaciones pueda negociar con sus acreedores quitas, esperas o ambas. Si el acuerdo voluntario no resulta posible, el proceso puede avanzar hacia una instancia judicial en la que, bajo determinadas condiciones y mayorías, puede establecerse una solución de pago.
Incluso está previsto que el juez pueda imponer un acuerdo a los acreedores y al deudor cuando no exista consenso, mecanismo que ha generado algunas de las principales objeciones durante la discusión del proyecto.
Lorenzi señaló que el Ministerio de Economía manifestó reparos respecto de este régimen de reestructura forzosa porque puede afectar el principio de autonomía de la voluntad y la posibilidad de que los acreedores decidan libremente si aceptan o no una quita o una espera.
“Le estás imponiendo a los acreedores una quita o una espera o las dos cosas”, explicó. El mecanismo, además, no está pensado para cualquier deudor. Se aplica a personas físicas consideradas de bajos recursos y a créditos de consumo que no cuenten con garantía real.
El proyecto establece determinados parámetros patrimoniales y de ingresos para definir quién puede acceder al procedimiento. Entre otros requisitos, la persona no debe ser titular de inmuebles de uso exclusivo o familiar cuyo valor supere las 700.000 unidades indexadas, aproximadamente US$ 115.000 según la referencia manejada por Lorenzi.
También se establece un límite para los bienes muebles, fijado en 75.000 unidades indexadas, unos US$ 12.000, y un tope de ingresos líquidos mensuales cercano a los $80.000. Este último parámetro llamó particularmente la atención de la especialista. Lorenzi consideró que existe una posible inconsistencia entre ese límite y el salario mínimo nacional, que se encuentra considerablemente por debajo.
“Uno mira todo el sistema de categorización de personas de bajos recursos” y encuentra allí un punto que merece revisión, sostuvo.
Pero además, consideró que merece analizarse si los parámetros fijados reflejan adecuadamente el universo de personas que se pretende proteger.
Un cuarto elemento comenzó a adquirir relevancia a partir del acuerdo alcanzado en el marco de la Rendición de Cuentas entre el oficialismo y Cabildo Abierto que posibilitó la aprobación en general del proyecto.
Cabildo Abierto –que preside el general Guido Manini Ríos – planteó como condición de la negociación que el proyecto incorporara también las deudas que las familias mantienen con organismos y empresas públicas. Según explicó Lorenzi, el texto original no incluía ni excluía expresamente este tipo de obligaciones. La propuesta en discusión permitiría que una persona sobreendeudada pudiera incluir en su proceso de reestructura obligaciones con acreedores públicos, además de las deudas con bancos, financieras u otros acreedores privados.
El alcance sería significativo. Una persona podría, por ejemplo, intentar incorporar dentro de un mismo plan obligaciones con organismos públicos y empresas privadas. Actualmente un usuario puede negociar administrativamente un convenio de pago con un organismo o empresa pública, pero el resultado depende de la voluntad del acreedor. El proyecto modificaría esa situación si las deudas públicas quedan comprendidas en el mecanismo de reestructura judicial.
En caso de no existir acuerdo voluntario, el proceso podría llegar a una instancia judicial y, si se alcanzan las mayorías previstas, el acuerdo podría resultar aplicable a todos los acreedores.
Lorenzi puso como ejemplo una eventual quita del 50%: bajo el nuevo mecanismo, si se cumplen las condiciones previstas por la ley, podría establecerse una solución que alcanzara tanto a acreedores privados como públicos.
El gobierno asumió el compromiso de impulsar las modificaciones y se estableció un plazo de 180 días para avanzar en este sentido.
Cobranza: límites a las prácticas abusivas
Otro aspecto del proyecto apunta directamente a las prácticas de cobranza. La iniciativa establece restricciones a conductas consideradas intimidatorias o engañosas, como amenazas, utilización de información falsa, violaciones a la intimidad, llamadas constantes o comunicaciones realizadas en horarios inapropiados.
También contempla situaciones en las que empresas de cobranza mantienen reclamos sobre deudas que podrían haber prescripto.
Lorenzi explicó que el derecho uruguayo ya establece principios generales que impiden el abuso, pero el proyecto incorpora una regulación específica y detalla determinadas conductas prohibidas.
La medida es valorada positivamente por la especialista, particularmente porque se dirige a personas que muchas veces se encuentran en una situación de vulnerabilidad. “Es bastante positivo porque la verdad que es una situación muy dañina para los deudores cuando realmente están constantemente recibiendo llamadas intimidatorias”, afirmó.
El proyecto también aborda la exigibilidad anticipada de los créditos. Actualmente es habitual que los contratos establezcan que el incumplimiento de una cuota permite reclamar inmediatamente la totalidad del saldo pendiente. La iniciativa establece una protección adicional: el vencimiento anticipado de todo el crédito solamente podría pactarse luego del atraso de al menos cuatro cuotas consecutivas y después de otorgar al deudor una oportunidad para regularizar la situación.
Para Lorenzi, se trata de uno de los cambios de diseño legislativo que resultan más garantistas. Una persona que pierde temporalmente su empleo o ve reducidos sus ingresos podría atravesar dos o tres meses de dificultades sin que inmediatamente se transforme toda la deuda en exigible.
Una discusión que recién comienza
Lorenzi evita definir el proyecto como una “buena” o “mala” ley. Considera que esa clasificación simplifica una iniciativa que contiene disposiciones con efectos muy diferentes.
“Hay aspectos positivos y hay aspectos negativos y, además, dependiendo con los lentes que uno lo esté mirando”, sostuvo.
A su entender, el debate sobre la tasa de usura plantea una discusión de fondo sobre hasta dónde debe llegar la intervención del Estado para proteger a los deudores de bajos recursos y cuáles son los efectos que esa protección puede generar sobre el mercado.
La advertencia central pasa por encontrar un punto de equilibrio. Una regulación demasiado restrictiva puede proteger a quienes ya están endeudados, pero al mismo tiempo provocar una retracción de las empresas que ofrecen crédito, especialmente en los segmentos de mayor riesgo.
“Cada vez que se toca cualquier cambio normativo hay que ser cuidadoso en los impactos”, señaló Lorenzi. A su juicio, será necesario observar qué ocurre en la práctica una vez que una eventual nueva regulación entre en vigencia, porque los efectos previstos por el legislador no necesariamente coinciden con los que finalmente se producen. Por eso, la especialista considera probable que el texto no sea aprobado tal como ingresó al Parlamento. La cantidad de operadores que han presentado observaciones durante su tratamiento en la Comisión de Hacienda hace prever modificaciones.
El desafío para el Parlamento será, entonces, diseñar una herramienta que permita brindar una salida efectiva a quienes quedaron atrapados en el sobreendeudamiento, sin generar como contrapartida una reducción significativa del crédito disponible para los hogares y pequeños consumidores. “La discusión recién está empezando”, resumió.
