Informe jurídico del Ministerio de Defensa abre la vía a la rescisión unilateral del contrato con Cardama

La Cámara de Senadores desarrolló la semana pasada una extensa sesión de casi 12 horas en el marco de la interpelación a la ministra de Defensa Nacional, Sandra Lazo, motivada por la situación contractual con el astillero español Francisco Cardama S.A., adjudicatario directo de la construcción de dos patrulleras oceánicas (OPV) para la Armada Nacional. La instancia parlamentaria concluyó con la aprobación, por mayoría oficialista, de una moción de respaldo a la jerarca y a la actuación del Poder Ejecutivo.

Durante el debate, el Ministerio de Defensa Nacional presentó un informe jurídico elaborado por su asesor letrado, el doctor Alfredo Maeso, en el que se analizan los incumplimientos vinculados a la constitución de la garantía de fiel cumplimiento del contrato y sus eventuales consecuencias jurídicas. Según lo expuesto, dichos incumplimientos podrían habilitar al Estado uruguayo a rescindir unilateralmente el vínculo contractual, al amparo de la normativa vigente.

La oposición presentó dos mociones alternativas: una que calificó como “insatisfactorias y peligrosas” las respuestas brindadas por la ministra, y otra que proponía la creación de una comisión especial parlamentaria para integrar el equipo negociador con la empresa Cardama. Ninguna de ellas alcanzó los votos necesarios.

La posición del Poder Ejecutivo

En su intervención, la ministra Sandra Lazo sostuvo que el gobierno actuó en el marco del Estado de derecho y con apego a la legalidad administrativa. Recordó que, ante lo que calificó como “un cúmulo de hechos irregulares”, que la ministra enumeró, el Poder Ejecutivo dictó la Resolución Nº 114, con fecha 22 de octubre de 2025.

“Luego de analizar, no sin perplejidad, todos los indicios relevados respecto de la notoria situación fraudulenta en perjuicio de nuestro país, se dispuso el inicio de las acciones civiles, penales y administrativas pertinentes en el ámbito nacional e internacional”, expresó la ministra ante el plenario.

Lazo subrayó que dicha resolución “no dispuso en vía administrativa la rescisión unilateral del contrato”, ni estableció que las acciones jurídicas a iniciar tuvieran como única finalidad la resolución contractual. No obstante, reconoció que el presidente de la República anunció públicamente que se avanzarían los pasos necesarios para obtener la resolución del contrato, lo que, según afirmó, “es jurídicamente ajustado a derecho con base en los gravísimos hechos relatados”.

En ese sentido, explicó que el Ejecutivo se encuentra analizando distintas alternativas jurídicas, entre ellas la eventual rescisión unilateral o la vía jurisdiccional, “siempre y cuando dicha alternativa resulte la opción más conveniente para el interés general”.

La ministra también informó que el gobierno cuenta con el asesoramiento de estudios jurídicos internacionales del Reino Unido y de España, así como con el apoyo a nivel local de la catedrática en Derecho Administrativo, profesora Cristina Vázquez. “Estamos confiados en que podamos avanzar en una solución conveniente que permita minimizar el impacto dañoso del incumplimiento y, al mismo tiempo, atender la urgente necesidad de contar con los buques necesarios para ejercer efectivamente nuestra soberanía en las aguas nacionales”, afirmó.

El análisis jurídico del asesor letrado

El núcleo técnico de la interpelación estuvo marcado por la exposición del doctor Alfredo Maeso, asesor letrado del Ministerio de Defensa, quien realizó un análisis jurídico de la naturaleza y relevancia de la garantía de fiel cumplimiento en la contratación pública.

Maeso rechazó los argumentos que califican la eventual rescisión como una decisión “política ilegítima” o que minimizan la importancia de la garantía frente al grado de avance del proyecto. “El sistema de contratación pública establece que la garantía de fiel cumplimiento es un requisito esencial, exigido imperativamente por la norma legal”, sostuvo.

El asesor citó el artículo 64 del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF), así como disposiciones legales complementarias, señalando que la garantía tiene por finalidad “proteger el interés público comprometido en la contratación estatal y evitar los riesgos derivados del eventual incumplimiento del contratista”.

Según explicó, en el derecho administrativo la garantía deja de ser un elemento accesorio y pasa a constituirse en una obligación “consustancial” al contrato y “sin cuyo cumplimiento el contrato puede resolverse”, afirmó. En esa línea, recordó que la propia cláusula 36 del contrato con Cardama estableció la garantía como requisito esencial para la entrada en vigor del vínculo.

Maeso indicó que el Tribunal de Cuentas ha admitido la pertinencia de la rescisión unilateral por parte de la administración ante incumplimientos graves, con base en el artículo 70 del TOCAF. A ello sumó un elemento adicional: el “quiebre de la confianza” derivado de lo que describió como un fraude en la presentación de la garantía.

“Por dos veces el cocontratante pretendió dar cumplimiento a una obligación fundamental a través de documentos que están más que probados son absolutamente falsos y emitidos por una entidad inexistente”, señaló, agregando que ese comportamiento afecta los principios de buena fe y probidad que rigen la contratación pública.

Eventual vicio del consentimiento

El informe jurídico también analizó las prórrogas otorgadas al contrato, que permitieron su subsistencia más allá del plazo original de 60 días previsto para su entrada en vigor. Según Maeso, ese nuevo consentimiento del Estado “pudo haberse visto viciado por el fraude”, encuadrando jurídicamente en la figura del dolo como vicio del consentimiento.

“La voluntad del Estado de mantener el contrato vigente se vio fuertemente incidida por el engaño y la estratagema a la que quedó expuesto”, afirmó, citando disposiciones del Código Civil que habilitarían la nulidad de los acuerdos complementarios que prorrogaron el contrato.

Finalmente, el asesor descartó que el caso encuadre, en principio, dentro del Tratado de Protección de Inversiones entre Uruguay y España, señalando que no se trataría de una “inversión” en los términos definidos por dicho instrumento, según la opinión de especialistas consultados por el gobierno.

El informe concluye que la administración estaría jurídicamente habilitada para rescindir unilateralmente el contrato, siempre respetando el derecho de defensa y las garantías procedimentales de la empresa. No obstante, el Poder Ejecutivo, según se indicó en la interpelación, optó hasta el momento por avanzar en acciones jurisdiccionales, manteniendo abiertas distintas alternativas en busca de una solución que resguarde el interés general.