Este marco legal define la participación ciudadana como un pilar fundamental de la descentralización. Esto con el objetivo declarado de profundizar el sistema político representativo a nivel local y diversificar las vías de la democracia participativa. Sin embargo, la implementación concreta de este principio en los 19 departamentos del país revela una brecha entre el mandato normativo y la práctica, que dependen en gran medida de la voluntad política de las autoridades locales.
Hoy, el entramado legal uruguayo reconoce y promueve la participación ciudadana en los municipios a través de tres grupos principales de previsiones. El primero plantea las responsabilidades específicas al gobierno municipal, que destaque la realización de audiencias públicas anuales para presentar informes de gestión y a su vez, exhibir programas zonales de desarrollo.
En este caso, teniendo en cuenta los datos del Informe de Desarrollo Municipal 2018, el 92% de los municipios convocó al menos una audiencia pública o cabildo abierto durante 2017, indicando un cumplimiento extendido. No obstante, la ley no especifica los procedimientos para estas audiencias, delegando su formato a la discreción municipal.
Investigaciones basadas en estudios de caso, indican que estas instancias suelen adoptar un «formato informativo», priorizando la comunicación unidireccional desde el gobierno hacia los ciudadanos, con espacios limitados para el intercambio. Esto las sitúa, en la práctica, como mecanismos de «baja intensidad» participativa, donde la capacidad de la ciudadanía para influir en las decisiones públicas es mínima o nula.
Un segundo conjunto de normas faculta a la ciudadanía a ejercer derechos de iniciativa. La ley habilita la iniciativa vecinal para proponer la creación de un municipio ante el gobierno departamental. Asimismo permite a los ciudadanos impulsar la creación de ámbitos participativos ante el municipio.
Ejemplos de esta aplicación se observaron en la creación de los municipios de San Javier (Río Negro) y 18 de Mayo (Canelones), precedidos por procesos de recolección de firmas. No obstante, el ejercicio de este derecho no garantiza su éxito, como lo demuestra el caso de Soriano en 2013. Donde una iniciativa con más de 400 firmas no fue convertida en proyecto por la Intendencia.
El tercer grupo de previsiones es el más abierto, facultando a los municipios a crear otros ámbitos de participación sin definir su naturaleza. En sus artículos encomiendan a los gobiernos locales instrumentar la participación activa. Pero sin establecer exigencias concretas, lo que deja su materialización sujeta por completo a la voluntad política de cada administración.
En este contexto, Uruguay es miembro de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) desde 2011. Y ha implementado cuatro Planes de Acción Nacional, hallándose en proceso de co-creación del quinto para el período 2021-2025. La Red de Gobierno Abierto (RGA) de Uruguay trabaja para consolidar un modelo de gobernanza transparente, participativo y colaborativo, fortaleciendo las capacidades de la sociedad civil para incidir en el ciclo de las políticas públicas.
La RGA convoca a organizaciones sociales a participar en talleres de preparación. Con el objetivo de influir en la agenda nacional y ser ser parte del diseño de políticas. Así como avanzar en transparencia y rendición de cuentas, y generar compromisos de colaboración con el gobierno. De este modo, el marco internacional subraya la importancia de la participación efectiva. No obstante su articulación con la estructura municipal diseminada en los 19 departamentos presenta desafíos de escala y homogeneización. Actualmente, el principio de participación ciudadana en el ámbito municipal se caracteriza por su generalidad y falta de operatividad específica.
La ley establece una orientación genérica, pero no logra traducirse en instrumentos obligatorios de peso para los representantes, más allá de las audiencias públicas de carácter informativo. Esta ambigüedad ha sido señalada en reiterados análisis, los cuales destacan que la posibilidad de profundizar los mecanismos de interacción recae en la voluntad política de las autoridades municipales.
Además, los debates parlamentarios para reformar la ley municipal han prestado escasa atención a este asunto. Sin embargo, proyectos recientes sugieren un intento por especificar y fortalecer los mecanismos. Un proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo propone modificaciones para ser «más indicativos» en los conceptos vinculados a la participación.
Su propuesta más relevante es la obligatoriedad de que cada Concejo Municipal elabore un Plan de Desarrollo Municipal. Este deberá ser sujeto a «por lo menos, una instancia pública de consulta» previa a su aprobación. Este mecanismo de consulta implica un umbral participativo superior al de la mera audiencia informativa. Pues compromete a recoger insumos de la ciudadanía para la toma de decisiones.
Esta iniciativa se alinea con propuestas programáticas, como las del Frente Amplio, que buscan establecer «instancias mínimas obligatorias de participación a nivel local». Estas discusiones plantean el problema de si dotar al principio participativo de un mayor rigor normativo mediante especificaciones legales detalladas y homogeneizadoras. O mantener un marco general que permita la adaptación a los contextos locales.
Experiencias en otros países de la región sugieren que la mera imposición de uniformidades por ley nacional no garantiza el éxito de la participación ciudadana a nivel local. Los factores contextuales y, sobre todo, la voluntad política de las autoridades locales para abrir espacios genuinos y ceder poder de decisión, aparecen como pre-requisitos insustituibles. La normativa puede establecer el escenario, pero no puede generar por sí sola la cultura política colaborativa que la participación efectiva requiere.
