Hay una máxima en la administración pública que vuelve a confirmarse: cuando una institución administra mal una herramienta excepcional, el costo termina pagándolo todo el sistema.
Eso es exactamente lo que ocurre con el nuevo proyecto de ley remitido por el Poder Ejecutivo al Parlamento para modificar el régimen del Fondo de Garantía de las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva. Más allá del objetivo inmediato de asistir nuevamente al CASMU, la iniciativa incorpora una batería de requisitos, controles y condicionamientos que cambiarán la forma en que todas las mutualistas podrán acceder, en el futuro, a este instrumento financiero.
La conclusión resulta inevitable: la experiencia del CASMU terminó convirtiéndose en un antecedente que endurece las reglas para todos.
No es una interpretación política; surge del propio articulado del proyecto.
El Gobierno propone que las instituciones que pretendan acceder al fideicomiso ya no puedan hacerlo únicamente acreditando una situación financiera comprometida. A partir de ahora deberán someter buena parte de su gobernanza al control previo del Estado.
Las designaciones de integrantes de los consejos directivos, gerentes generales, directores técnicos y responsables financieros quedarán sujetas a la «no objeción» del Ministerio de Salud Pública y del Ministerio de Economía y Finanzas. Además, deberán acreditar idoneidad profesional, experiencia en gestión, ausencia de conflictos de interés y condiciones técnicas para administrar instituciones que reciban respaldo económico público.
Es un cambio de enorme trascendencia.
Hasta ahora el fideicomiso era concebido como una herramienta financiera destinada a preservar la continuidad asistencial de instituciones en dificultades.
Con el nuevo proyecto deja de ser únicamente un instrumento económico para transformarse también en un mecanismo de control sobre la gobernanza de las mutualistas.
La pregunta es inevitable.
¿Por qué el Estado entiende necesario imponer ahora requisitos que nunca antes habían existido?
La respuesta parece encontrarse en la propia experiencia del CASMU.Durante los últimos años la institución recibió respaldo financiero extraordinario, flexibilizaciones legales, garantías estatales e intervención administrativa.
Sin embargo, el resultado está lejos de representar un caso exitoso de recuperación.Por el contrario, el propio Poder Ejecutivo reconoce que la situación financiera continúa siendo crítica y solicita un nuevo respaldo económico, además de extender la intervención.
En otras palabras, la herramienta existió.
Los recursos también.
Lo que no apareció fueron los resultados esperados.
Ese fracaso termina teniendo consecuencias mucho más amplias que el futuro del CASMU.
Porque ahora será todo el sistema mutual el que deberá operar bajo un régimen mucho más estricto para acceder a un instrumento que originalmente había sido concebido para atender situaciones excepcionales.
Es el clásico principio de que «pagan justos por pecadores».
Las instituciones que en el futuro puedan atravesar dificultades financieras deberán enfrentar mayores exigencias, mayores controles y mayores condicionamientos, aun cuando su gestión haya sido responsable.
El antecedente dejado por el CASMU modifica las reglas para todos.
Desde el punto de vista institucional, el mensaje del Poder Ejecutivo también resulta significativo.
El Estado reconoce implícitamente que ya no alcanza con otorgar garantías económicas.
Ahora pretende intervenir, además, en la calidad de quienes administran las instituciones que recibirán esos recursos.
Es una señal de desconfianza hacia los modelos de gobernanza que hasta ahora habían funcionado bajo mayores márgenes de autonomía.
La consecuencia es evidente.
La crisis del CASMU deja de ser únicamente un problema del CASMU.
Se convierte en un problema regulatorio para todo el Sistema Nacional Integrado de Salud.
Paradójicamente, mientras el proyecto procura proteger los recursos públicos y evitar nuevos episodios de mala gestión, también restringe la autonomía futura de instituciones que nunca protagonizaron una crisis comparable.
El caso del CASMU termina así proyectando sus efectos sobre todo el sistema mutualista.
Las nuevas exigencias podrán fortalecer los controles, pero también reflejan un dato político inocultable: el Gobierno considera que el modelo aplicado hasta ahora fracasó y que la única forma de reducir riesgos es aumentando la intervención estatal sobre quienes administren recursos garantizados por el Estado.
La gran paradoja es que un instrumento creado para ofrecer una salida financiera terminó convertido en un mecanismo de supervisión institucional.
Y esa transformación tiene un origen concreto.
No nace de la conducta del conjunto de las mutualistas.
Nace de la incapacidad demostrada por una institución para utilizar eficazmente una herramienta extraordinaria que fue concebida precisamente para evitar llegar nuevamente al punto en el que hoy se encuentra.
En definitiva, la mayor consecuencia del caso CASMU puede que no sea el nuevo rescate financiero.
Puede haber cambiado, para siempre, las reglas de acceso al fideicomiso para todas las instituciones de asistencia médica colectiva del país.
¿Es constitucional el nuevo régimen de control sobre las mutualistas con fideicomiso?
Más allá de la urgencia financiera que busca atender el proyecto de ley remitido por el Poder Ejecutivo, la iniciativa también abre un debate jurídico de considerable importancia: ¿hasta dónde puede llegar el Estado en el control de una institución privada que recibe respaldo financiero público?
El nuevo texto legal no se limita a autorizar un nuevo acceso al Fondo de Garantía. Introduce una modificación sustancial en la relación entre el Estado y las instituciones de asistencia médica colectiva al establecer que determinadas designaciones —integrantes de los consejos directivos, gerentes generales, directores técnicos y responsables financieros— deberán contar con la «no objeción» del Ministerio de Salud Pública y del Ministerio de Economía y Finanzas.
Desde el punto de vista constitucional, la medida genera interrogantes que seguramente serán objeto de análisis tanto en el ámbito académico como parlamentario.
La Constitución de la República reconoce la libertad de asociación, la autonomía de las personas jurídicas privadas y el derecho a organizar sus órganos de dirección conforme a sus estatutos y a la legislación vigente. Las mutualistas, aunque cumplen una función pública de enorme relevancia dentro del Sistema Nacional Integrado de Salud, conservan su naturaleza jurídica de entidades privadas.
Por ello, la posibilidad de que el Poder Ejecutivo condicione o vete la integración de sus órganos de dirección plantea una tensión entre dos principios constitucionales: por un lado, la autonomía de gestión de las instituciones privadas; por otro, la potestad del Estado de proteger el interés general cuando están comprometidos recursos públicos y la continuidad de un servicio esencial como la asistencia sanitaria.
Quienes respaldan la iniciativa sostienen que el Estado tiene no solo la facultad, sino también la obligación de ejercer controles estrictos cuando garantiza préstamos o compromete recursos públicos. Argumentan que sería contradictorio exigir responsabilidad fiscal y, al mismo tiempo, carecer de herramientas para evaluar la idoneidad de quienes administrarán estos recursos.
Sin embargo, también pueden formularse objeciones jurídicas.
Una de ellas es si la denominada «no objeción» constituye, en los hechos, un poder de veto sobre decisiones adoptadas por órganos privados, alterando el equilibrio entre la supervisión estatal y la autonomía institucional.
Otra cuestión refiere al principio de igualdad. Si estas exigencias sólo se aplican a determinadas instituciones que acceden al Fondo de Garantía, el debate podría centrarse en determinar si la diferencia de trato tiene una justificación objetiva y razonable vinculada al uso de recursos públicos o si genera restricciones desproporcionadas respecto de otras entidades privadas.
Asimismo, especialistas en Derecho Administrativo podrían analizar si los criterios de idoneidad, experiencia o ausencia de conflictos de interés previstos en la norma se encuentran suficientemente definidos. Cuando una ley otorga a la Administración amplias facultades para aceptar u objetar designaciones, resulta fundamental que los parámetros sean claros, objetivos y controlables para evitar decisiones discrecionales.
Desde otra perspectiva, también podría discutirse si la intervención creciente del Poder Ejecutivo modifica el equilibrio histórico del Sistema Nacional Integrado de Salud, aproximando a las mutualistas a un modelo de cogestión estatal sin que exista una transformación expresa de su naturaleza jurídica.
Más allá de la valoración jurídica que finalmente prevalezca, el proyecto deja una señal inequívoca: la crisis del CASMU no solo reabre la discusión sobre la sostenibilidad financiera de las mutualistas, sino también sobre los límites constitucionales de la intervención del Estado en la administración de instituciones privadas que cumplen una función pública esencial.
