Según la Constitución uruguaya, «todos son iguales ante la ley». Eso establece una relación de equilibrio, incluyendo a las personas físicas y empresas, y las instituciones públicas que actúan como Administración Tributaria, como son la DGI, BPS, etc. Ninguna es superior a otra. Sin embargo los tributos nacen bajo una relación de poder, que los habitantes deben contribuir con las cargas públicas para financiar la seguridad, educación, salud, etc. Esa relación de poder termina, cuando se establece una ley. La ley establece derechos, deberes y garantías. Sin embargo, las leyes no pueden prever todos los casos ni detalles en todas las cuestiones que pueden surgir.
A quienes asesoramos personas y empresas, nos encontramos muchas veces con situaciones en las que faltó un asesoramiento, o que puede hacerse dificultoso recomponer una situación en la que están los implicados, en qué hacer valer sus derechos puede ser un tarea harto difícil. Alguien no puede acceder a un convenio para financiar una deuda de impuestos, pues no tiene para hacer frente al pago inicial (aunque ninguna ley lo exija); alguien no puede acceder a una jubilación por tener deuda de aportes (aunque quizás la deuda ya prescribió); alguien que no puede seguir facturando por observaciones formales y errores informáticos en la facturación electrónica. No se trata de que uno es malo y el otro es bueno, es algo mucho más profundo.
Es que cuando hay tienen intereses contrapuestos, cada uno debe aportar lo que corresponde sin excederse de su real obligación: a quién le corresponde pagar sus impuestos, hacerlo sin demora o con las facilidades que requiera, y a quién recibe y controla los pagos y otros deberes, que la ley se aplique en los procedimientos sin demoras innecesarias ni desviaciones de poder.
En ese contexto, al menos desde 1992 encuentro referencias a un vacío institucional, que el profesor Ramón Valdés Costa, entre otros exponentes invitan a pensar. A pocos días de un evento académico que nos invita elevar la vista por encima de la Cordillera de los Andes, comparto una síntesis y las principales referencias al tema sobre las ventajas de contar con una defensoría del contribuyente en Uruguay.
A lo largo de más de tres décadas, el debate uruguayo recorrió un camino que va desde la reflexión doctrinaria aislada (Valdés Costa, 1992), pasó por el debate académico colectivo (Jornadas organizadas por la DGI en 2008), la investigación sistemática (Acosta y Agostino, 2011–2017), el relevamiento del Código Tributario del CIAT en su actualización (Leonardo Costa Franco, 2015), el proyecto de ley -con aportes del Colegio de Abogados y el Colegio de Contadores, Administradores y Economistas del Uruguay- y el fracaso legislativo (2016-2024) y la reactivación del tema por el interés de periodistas especializados, sumado a la inquietud de profesionales con perspectiva comparada regional (2026). El denominador común de todos los exponentes es la constatación de una asimetría estructural entre la administración tributaria y los contribuyentes de menores recursos, y la convicción de que ningún avance normativo aislado sustituye la creación de un organismo autónomo, especializado y con competencias reales.
Evolución del tema en Uruguay, avances y asuntos pendientes
Valdés Costa publica Instituciones de Derecho Tributario (1992)
Uno de los juristas tributarios más influyentes del país, señaló en su obra la relevancia de figuras institucionales novedosas en el derecho comparado, mencionando expresamente los tribunales fiscales y el defensor del contribuyente, como expresiones de una evolución que no encajaba en el esquema clásico de separación de poderes.
Las Primeras Jornadas Tributarias (2008)
En diciembre de 2008, la DGI organizó las Primeras Jornadas Tributarias en Montevideo, en las que participaron académicos y profesionales. Allí se debatió por primera vez de manera colectiva y formal la necesidad de una Carta del Contribuyente para Uruguay. Las posiciones fueron divididas: por un lado, se reconocía que el país reunía condiciones similares a las que habían llevado a países europeos a sancionar sus cartas; por otro, se argumentaba que la cantidad y calidad de normas ya dictadas podían suplir esa necesidad. El debate quedó instalado sin resolución.
Proyecto «Carta del Contribuyente» (2010)
En el año 2010 el Colegio de Abogados del Uruguay y del Colegio de Contadores, Economistas y Administradores del Uruguay (CCEAU) elaboraron un proyecto de ley denominado “Carta del Contribuyente”, iniciativa que no recibió el impulso y la aprobación necesaria para convertirse en norma positiva.
Sanción de Ley RELACIONAMIENTO DE LOS CONTRIBUYENTES CON LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (2011) – En agosto se publica en el diario oficial la Ley 18.788, con varias innovaciones, entre ello la clausura de juicios tributarios por deudas inferiores al 10% del Mínimo imponible de impuesto al Patrimonio. Durante el trámite parlamentario, participan las autoridades del Ministerio de Economía y Finanzas así como la DGI, por el Colegio de Abogados, Dres. César Pérez Novaro, Alberto Varela y Miguel Pezzutti , y por el Colegio de Contadores, los Cres. Raúl D’Alessandro y Margarita Azpiroz.
Investigación académica de la UDELAR (2011–2013, publicada en 2017) – La investigación más exhaustiva sobre el tema fue financiada por la Comisión Sectorial de Investigación Científica (CSIC) de la Universidad de la República y ejecutada entre 2011 y 2013 por las investigadoras Cra. Natalia Acosta Casco y la Dra. Sol Agostino Giraldez, publicada finalmente como libro en 2017 bajo el título Defensoría del Contribuyente. Una investigación desde la perspectiva uruguaya.
Sus aportes principales fueron:
Sistematizaron los distintos roles que puede cumplir una defensoría: preventivo (información y asistencia), de defensa (quejas y reclamos), de contralor (detección de fallas sistémicas) e instrumento de participación democrática en la política tributaria.
Analizaron en profundidad las experiencias comparadas de Estados Unidos, España y México, así como las de Argentina, Italia, Canadá, Chile, Colombia y otros países.
Advirtieron sobre el riesgo de uso retórico o propagandístico de la figura, cuando el órgano queda subordinado a la propia administración que debe controlar.
Relevaron el contexto uruguayo mediante encuestas y entrevistas: más del 70% de los operadores del sistema consideraba a los contribuyentes «poco» o «nada» informados sobre sus derechos; el 72% evaluaba la relación fisco-contribuyente como favorable al fisco; y el 41% de los encuestados opinaba que era necesario crear un Ombudsman tributario.
Concluyeron que la autonomía técnica, política y financiera es el requisito indispensable de cualquier defensoría genuina, y que el modelo óptimo para Uruguay sería una defensoría del contribuyente como área especializada dentro de una Defensoría del Pueblo nacional.
Señalaron que la figura, por sí sola, no necesariamente reduce la evasión, pero sí construye ciudadanía y legitima el sistema tributario.
Actualización del Modelo de Código Tributario del CIAT (2015)
En el trabajo publicado por el Dr. Leonardo Costa, releva de entre los cambios por actualización de ese estándar para latinoamérica, una innovación. El artículo 76 incluye la figura del Defensor del Contribuyente, como una entidad pública independiente de la Administración Tributaria, que debe garantizar la oportuna atención, el respeto por los derechos y la imparcialidad. Si bien dicha figura se encuentra, actualmente, reconocida en varias legislaciones analizadas, es poco usual su difusión y fomento en la específica materia tributaria. Resulta trascendente, por tanto, el impulso que se dota a las legislaciones internas respecto de su creación, con independencia institucional y con tareas propias de esta categoría.
El proyecto de Carta del Contribuyente (2016) y la respuesta de la DGI En 2016, se presentó un proyecto de ley de derechos del contribuyente, con aportes del Colegio de Abogados del Uruguay y del Colegio de Contadores, Economistas y Administradores del Uruguay (CCEAU). La Dirección General Impositiva respondió mediante informe de su Departamento Jurídico (14 de noviembre de 2016) argumentando que ya existía un compendio normativo suficiente y que la Carta del Contribuyente lanzada en 2012 cumplía la finalidad informadora. En cambio, con argumentos técnicos y empíricos, el IUET abogó por la necesidad de una norma de rango legal para garantizar equilibrio real entre las partes.
Aportes del IUET (2023) – En septiembre de 2023, el Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios -representado por su presidente Dr. Gianni Gutierrez, el vicepresidente Dr. Andrés Hessdörfer y el director Dr. Mario Ferrari Rey- compareció ante la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados para opinar sobre el proyecto de ley «Derechos y garantías de los contribuyentes frente a las administraciones tributarias».
Sus aportes centrales fueron:
Identificaron dos grandes deudas pendientes del sistema tributario uruguayo: la modernización del sistema de resolución de conflictos y la aprobación de una Carta de Derechos de rango legal.
Argumentaron que la carta tiene carácter declarativo y no constitutivo, ya que los derechos tienen raíz constitucional, pero que solo la ley puede reglamentarlos eficazmente.
Analizaron derechos específicos que el proyecto recogía: principio de inocencia, derecho a ser asesorado durante inspecciones, no autoincriminación, secreto tributario, plazos razonables para las inspecciones y el dictado del acto de determinación, entre otros.
Destacaron jurisprudencia relevante del TCA (Sentencia 1067/2017) y de la SCJ (Sentencia 206/2020) que ya habían reconocido varios de esos derechos.
Análisis del estado de situación por el CINVE (2023)
En noviembre, se publica por parte del investigador Cr. Gustavo Viñales , tras su participación en la Comisión de Hacienda. Analizando datos y la situación en otros países. su informe concluye: «Los beneficios que generaría la existencia del “Defensor del Contribuyente” irían, principalmente, en favor de las mejoras de gestión de las AATT, mejoraría el grado de aceptación social del sistema tributario y contribuiría a disminuir el fraude fiscal y la informalidad. El fortalecimiento del ejercicio de los derechos en tanto contribuyentes por parte de las MIPYMES, seguramente, además de facilitarles el cumplimiento de sus obligaciones, debería implicar mejoras en materia de productividad y contribuiría al desarrollo económico y social con cohesión social.»
Archivo del proyecto «Carta de Derechos» y Ley 20.333 (2024)
En mayo de 2024, el proyecto de Estatuto del Contribuyente fue archivado en la Comisión de Hacienda del Parlamento, frustrando el esfuerzo acumulado. Sin embargo, ese mismo año se aprobó la Ley 20.333, que introdujo mejoras al sistema de reclamos frente a los organismos públicos mediante la creación de nuevos juzgados contencioso-administrativos, paliado parcialmente el problema de la tutela jurisdiccional sin crear una defensoría especializada.
CIAT publica un artículo sobre los derechos del contribuyente en Uruguay y Chile (2025)
El Centro Interamericano de Administraciones Tributarias – CIAT pública en el Nro. 52 de su Revista de Administración Tributaria, un artículo con interesantes referencias. Elaborado por la. Johana Bentancour Yuele, y Dres. María Elena Torres y Octavio Aguayo, funcionarios de experiencia en las administraciones tributarias DGI de Uruguay y SII de Chile. Los autores señalan: «En el actual panorama, suele sostenerse que quienes se encuentran algo desprotegidos son los pequeños y medianos contribuyentes, que además de la carga impositiva deben costearse asesores si quieren una exitosa defensa de sus derechos cuando estos se ven vulnerados por el actuar de la administración. Principalmente, por la falta de claridad en los límites entre las facultades de la Administración y los Derechos de los Contribuyentes.»
El tema vuelve a aparecer en la prensa y medios especializados (2025-2026) – Periodistas especializados -entre ellos Ismael Grau, Fabiana Culshaw y Magdalena Raffo-, abordan el tema recogiendo con la inquietud en el ámbito profesional de la necesidad de mejoras en el sistema tributario uruguayo.
La experiencia cercana de la Defensoría del Contribuyente de Chile (DEDECON), empieza a llegar a los medios de prensa, por el potencial que tiene de fortalecer la institucionalidad y acceso a los derechos en el sistema tributario uruguayo.
