El Parlamento y el precio de la exclusividad

En Uruguay, un legislador puede debatir una ley por la mañana y continuar por la tarde con su actividad profesional. Puede ser abogado, empresario, productor, médico o integrar una sociedad comercial. La Constitución establece incompatibilidades, pero el sistema todavía permite que la función parlamentaria conviva con intereses privados. El senador frenteamplista Daniel Caggiani quiere terminar con esa convivencia. Su proyecto establece que senadores y diputados titulares se dediquen exclusivamente a la actividad parlamentaria y que, durante los cinco años de mandato, no reciban ingresos provenientes de otras tareas.

La propuesta comenzaría a aplicarse el 15 de febrero de 2030. No alcanzaría, por tanto, a quienes fueron elegidos bajo las reglas vigentes. Caggiani sostiene que imponer ahora una nueva prohibición a los actuales legisladores sería contrario a la Constitución. La fecha parece lejana, pero el debate no lo es. En el fondo, la iniciativa obliga al Parlamento a discutir algo que durante demasiado tiempo fue tratado como una cuestión secundaria: si quienes legislan sobre la economía, el trabajo, los impuestos y la regulación de las empresas pueden mantener, al mismo tiempo, intereses económicos fuera de la banca. “Si sos legislador, percibís solamente el ingreso que tenés como legislador”, resumió Caggiani en una entrevista con Diario La R. Después del mandato, agregó, cada uno podrá regresar a su actividad privada. La regla propuesta es amplia. Durante el ejercicio del cargo, los legisladores no podrían desarrollar tareas profesionales o laborales, remuneradas u honorarias, ni actuar como socios o directores de empresas nacionales o extranjeras. Tampoco podrían cobrar ingresos comerciales, jubilaciones, pensiones o retiros. La única excepción prevista es la docencia universitaria no remunerada. Según la exposición de motivos, aproximadamente una cuarta parte de los legisladores uruguayos mantiene actualmente alguna actividad profesional, laboral o empresarial. Es un dato suficientemente importante como para que la discusión no quede reducida a una pelea entre partidos.

Una frontera difícil de trazar

El argumento más poderoso a favor de la exclusividad es el conflicto de interés. Un abogado que representa a una empresa enfrentada con el Estado puede participar en la elaboración de normas que afecten esa disputa. Un empresario puede votar regulaciones que incidan en su propio sector. Un profesional puede impulsar beneficios que, directa o indirectamente, aumenten el valor de su actividad privada.

Nada de esto prueba que exista una conducta irregular. Pero la democracia no debería depender únicamente de la buena voluntad de sus representantes. Las instituciones sólidas son aquellas que reducen las zonas grises antes de que aparezca el escándalo. Caggiani compara la situación con las restricciones que rigen para otras autoridades. El presidente del Banco Central no puede trabajar simultáneamente para un banco privado. Un ministro tampoco puede administrar un negocio vinculado con las decisiones de su cartera. La pregunta, entonces, resulta inevitable: ¿por qué un legislador debería disponer de una libertad que no tienen otros altos funcionarios?.La respuesta no es sencilla.

Cerrar completamente la puerta a cualquier otro ingreso puede generar nuevas desigualdades. Para un abogado, un escribano, un médico o un trabajador independiente, abandonar su actividad durante cinco años puede significar perder clientes, trayectoria y posibilidades de reinserción. Para alguien con un patrimonio considerable, rentas acumuladas o una empresa administrada por terceros, la pausa puede resultar mucho menos costosa. La exclusividad busca impedir que el dinero privado condicione la política. Pero, si se diseña mal, también podría facilitar que solo quienes ya poseen respaldo económico puedan ingresar al Parlamento sin temor a quedarse sin futuro profesional cuando termine el mandato. Ese es uno de los dilemas que el proyecto deberá resolver. No alcanza con afirmar que los legisladores no tienen “coronita”, como señaló Caggiani. También es necesario evitar que la política se transforme en una carrera cerrada para funcionarios partidarios permanentes, personas adineradas o ciudadanos capaces de suspender su profesión durante un lustro sin consecuencias. La democracia necesita representantes independientes de los intereses empresariales. Pero también necesita docentes, médicos, trabajadores, comerciantes, científicos y profesionales que conozcan la vida fuera del Palacio Legislativo.

Propiedades, rentas y zonas grises

El proyecto plantea además una dificultad práctica: definir qué se entiende por ingreso privado. ¿Qué ocurre con quien posee una vivienda alquilada? ¿Debe rescindir el contrato? ¿La prohibición depende de la cantidad de propiedades o del dinero recibido? ¿Qué sucede con una pequeña participación heredada en una empresa? ¿Y con los derechos de autor de un libro publicado antes de asumir?

Caggiani reconoce que esa frontera todavía debe discutirse. Su respuesta inicial es optar por una regla general: durante el mandato, el único ingreso debería ser el salario parlamentario. La claridad tiene valor, pero una prohibición demasiado rígida puede producir situaciones difíciles de justificar. España, mencionada por el propio senador, establece la exclusividad como principio, aunque permite que determinadas actividades sean autorizadas por las cámaras. La producción académica es uno de los ejemplos que podrían considerarse. Uruguay deberá encontrar su propio equilibrio. Las excepciones no pueden convertirse en una puerta trasera para conservar negocios privados, pero la prohibición tampoco debería alcanzar actividades que no generan dependencia económica ni comprometen la autonomía del legislador.

El control se apoyaría en las declaraciones juradas de patrimonio e ingresos y en los mecanismos constitucionales, que pueden llegar hasta la pérdida de la banca. Sin embargo, decir que “en Uruguay somos pocos y nos conocemos” no constituye un verdadero sistema de fiscalización. Una reforma que pretende profesionalizar el Parlamento necesita controles profesionales. Debe definir quién investiga, cómo se detectan los ingresos indirectos, qué información será pública y cuáles serán las garantías del acusado. Sin esas respuestas, la exclusividad puede terminar convertida en una promesa ética difícil de verificar.

Viajes y subsidios bajo la lupa

La iniciativa forma parte de un paquete de tres proyectos. El segundo obliga a rendir los viáticos utilizados durante las misiones oficiales al exterior, devolver el dinero no gastado e identificar quién financia las invitaciones recibidas. El incumplimiento podría impedir la participación en nuevos viajes y llevar al descuento de los montos adeudados. La propuesta parece elemental: si el dinero es público, debe rendirse. Y si una empresa, un gobierno extranjero o una organización financia un viaje, la ciudadanía tiene derecho a conocerlo. El tercer proyecto reduce de un año a seis meses el subsidio que reciben los legisladores al abandonar el cargo, acercándolo al régimen de seguro de desempleo de los trabajadores privados.

En materia de viajes surgió un contrapunto con Pedro Bordaberry, quien propuso eliminar los viáticos. Caggiani considera que esa respuesta es “poco razonada” y advierte que Uruguay no debería renunciar a su presencia en ámbitos como el Parlamento del Mercosur, el Parlamento Latinoamericano o la Unión Interparlamentaria. Tiene un punto. El problema no es que los legisladores viajen. El problema aparece cuando no se explican con claridad el motivo, el costo y los resultados de esos viajes. La austeridad no consiste en encerrar al Parlamento dentro de las fronteras nacionales, sino en impedir que la representación internacional funcione como turismo financiado por los contribuyentes o por intereses que esperan algo a cambio.

La prueba será para todos

El proyecto de Caggiani todavía puede ser corregido, limitado o bloqueado. Para aprobarlo será necesaria una mayoría absoluta del total de integrantes de cada Cámara, de acuerdo con el artículo 126 de la Constitución. Pero la iniciativa ya produjo un resultado importante: colocó sobre la mesa una discusión que el sistema político prefería mantener en los márgenes. Los legisladores no son trabajadores comunes. Deciden sobre recursos públicos, regulan sectores económicos y reciben información a la que la mayoría de los ciudadanos no accede. Esa responsabilidad justifica controles más estrictos. No como castigo, sino como condición del poder que ejercen. La exclusividad, sin embargo, no puede ser presentada como una solución mágica. Prohibir otros ingresos no eliminará por sí solo los conflictos de interés, las influencias empresariales ni la opacidad. Tampoco reemplazará la obligación de publicar información, fiscalizar patrimonios y sancionar irregularidades.

El desafío consiste en construir una regla que no proteja privilegios, pero tampoco empobrezca la representación democrática. Una norma que impida legislar para el propio bolsillo sin expulsar del Parlamento a quienes viven de su profesión. Caggiani propone que la banca sea una dedicación exclusiva. Ahora le corresponde al sistema político demostrar si está dispuesto a someterse a las exigencias que habitualmente reserva para los demás. Porque el verdadero privilegio no es solamente cobrar un segundo ingreso. Es ejercer el poder sin explicar de qué intereses se vive, a quién se representa y quién puede beneficiarse con cada decisión.